【中证锐评】刘锋：地方债应纳入社保基金投资范围

　　2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。笔者认为，此举对加快地方政府债券发行使用进度，保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板有着积极的促进作用，从而更好发挥积极的财政政策作用，保持经济持续健康稳定发展。

　　从以往地方债发行时点来看，每年由于审批限额时间较晚，年初地方政府债发行中断，审批后的集中发行对市场会造成冲击。提前下达债务限额，将有利于平滑地方债发行进度，避免对市场造成供给冲击，同时对稳定投资、保持经济稳定也会起到重要作用。     

　　地方债发行本着量入为出的原则，同时完善政府会计制度，编制政府资产负债表，提高地方融资活动透明度，破除官员政绩考核的“唯GDP论”。改革措施主要针对转变政府职能，抑制地方政府过度投资、不计成本的举债需求。目前关于地方政府债务相关的法律、法规制度方面的建设已初成体系。主要包括地方政府举债法律制度、约束机制、债务风险管理体制建设等方面。

　　笔者认为，发展地方债在以下几个方面仍有完善空间：一是建立推动地方政府债券的市场化发行制度，完善市场化发行与定价机制和信用风险管理机制，建立市场化地方政府债券信用评级体系。 

　　二是多方面提升地方债市场流动性。首先，要扩展地方政府债券投资者基础。目前地方政府债券持有过度集中于银行体系，虽然随着投资价值的显现其他机构有所增持，但由于期限结构和定价扭曲，整体流动性仍严重不足。应当通过地方政府债券税收优惠政策吸引长期资金诸如社会保险基金、企业年金、职业年金、商业保险资金等长期机构投资者购买地方政府债券。

　　建议将地方债纳入全国社会保障基金理事会自主管理、直接运作的社保基金投资范围，并提高委托社保基金投资管理人管理和运作的社保基金中地方债投资比例。明确各省市统筹管理的地方社保基金、各类住房公积金可用于投资本地区发行的地方债，鼓励企业年金管理人投资地方债。目前个人投资者允许参与柜台交易且门槛较高，可降低门槛，并开放交易所市场。

　　其次，地方债的流动性问题的解决还可以通过调整风险资本权重来改善，对地方债政府债实施零资本计提，以缓解商业银行持有地方债的流动性压力，增加商业银行的配置热情。

　　最后，可以开发相关的诸如地方债ETF等金融产品和其它金融创新工具，引入商业银行等金融机构作为做市商，并考虑将其作为质押融资工具，大幅提升地方政府债的流动性，提高资本市场的效率和价格发现功能。（文章更多内容详见2019年1月9日本报观点与观察版）